关于人民调解协议司法确认机制的调研

                                     桐乡市人民法院课题组

引言

人民调解协议司法确认机制，系发端于甘肃省定西法院系统实践，并最终获得了法律认可的新制度。2009年7月24日，最高人民法院出台《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（以下简称《若干意见》），首次规范和完善司法确认程序。2010 年 8 月 28 日通过的《人民调解法》， 则正式将调解协议司法确认制度写入了法律，解决了司法确认程序的合法性问题。拟定于2013年开始施行的修订后的民事诉讼法，更是在特别程序中规定了人民调解协议的司法确认程序，进一步明确了该程序的性质。该机制使得非诉的人民调解和司法强制力有效结合，客观回映了矛盾纠纷需要调解化解的社会愿望，是我国多元化纠纷解决机制建设的创新，是人民法院参与社会管理创新、融入基层大众的重要举措。作为一项新生制度，司法确认机制的运行需要在实践中不断的检验、修正。目前距离最高人民法院发布《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》（以下简称《若干规定》）已一年半，究竟该制度运行的是否尽如人意，有哪些地方值得反思和改进，值得我们重视和研究，以真正将该制度落到实处。故而，课题组采用数据分析、问卷调查、走访相关单位、文献研究等方法，在我院实践的基础上对人民调解协议司法确认机制展开了调研，以期对该制度的完善能有所裨益。

一、人民调解协议司法确认机制的必要性

对于一项初创且处于摸索、完善阶段的制度而言，正确认识其必要性有助于达成共识并促进制度改革的措施和力度与其初衷相统一。

（一）实现诉调对接、激活人民调解

重视和发展替代性纠纷解决机制，是20世纪中叶以来世界民事司法改革的一大潮流。我国正处于从熟人社会向陌生人社会过渡的转型期，在法律规则细致的引导之外，还需要对人们法制观念的形成预留一个改变的空间。人民调解既可以保持原有社会“礼治”秩序发挥作用的张力范围，又可以将法律的触角伸入到市民生活的基础领域，其所具有的简单便捷、弱对抗性以及协调法律与公序良俗的作用是诉讼方式无法替代的。这是人民调解存在的现实基础。然而，曾在国际上被誉为化解社会矛盾的“东方经验”的人民调解制度却没有得到充分的发挥，功能萎缩严重。《中国法律年鉴》和《中国司法行政年鉴》的资料显示，人民调解的纠纷解决能力相当弱，1991 年以来调解员每年处理的民间纠纷人均不到一件。而另一方面，各种矛盾纠纷呈爆炸态势涌向司法机关，“案多人少”几乎成了每个法院的痛。资料显示，2003 年全国法院审结的一审民事案件为 4416168 件，而 2009 年已上升至 5797160 件。单纯的诉讼纠纷解决机制的弊端以及诉讼爆炸的现实，使人们又把注意力重新锁定到人民调解等非诉解决方式上。

现实需要人民调解制度发挥更大的作用，但其自身的非程序性又决定了其解决结果的非终局性。人民调解协议的效力问题成为矛盾解决的关键。“在法治社会中，诸如调解等非诉讼纠纷解决机制能够发挥有效的作用，很大程度上是由于诉讼及其暴力强制的有效存在。”因此，探索一条通过司法程序强化人民调解协议效力的路径就显得很有必要。也即将人民调解协议的内容外化为经法院认可的、具有执行力的生效法律文书。司法确认机制就是应此需求从实践中发展起来的一种新的司法程序。其通过决定书的形式赋予了人民调解协议强制执行力和司法公定力，满足了当事人对纠纷速结和程序安定性的需求，激活了人民调解制度，较好地缓解了法院压力，实现了诉讼和调解的良性衔接。

（二）较其他方式更具优势

在司法确认机制之外，为将调解协议转化为执行依据，法律和实践也曾尝试过诸如公证、申请支付令等方式。我们认为，和这两者相比，司法确认机制在适用范围上要广，是一种更为理想的转化方式。关于公证的方式，见于最高人民法院2002年发布的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第十条：“具有债权内容的调解协议，公证机关依法赋予强制执行效力的，债权人可以向被执行人住所地或者被执行人的财产所在地人民法院申请执行。”这一方式的适用有着较多的限制。“债权文书中必须载明债务人不履行义务或不完全履行义务时，债务人愿意接受依法强制执行的承诺，如债务人不承诺，则说明未放弃诉权，应允许其通过诉讼程序加以解决。”而且，调解协议必须具有债权内容，对以行为给付或不具有给付内容的合同无法向公证机关申请公证。至于支付令的方式，系和司法确认机制同时在《若干意见》中规定的。《若干意见》第十三条规定，“对于具有合同效力和给付内容的调解协议，债权人可以根据《中华人民共和国民事诉讼法》和相关司法解释的规定向有管辖权的基层人民法院申请支付令。申请书应当写明请求给付金钱或者有价证券的数量和所根据的事实、证据，并附调解协议原件。因支付拖欠劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金事项达成调解协议，用人单位在协议约定期限内不履行的，劳动者可以持调解协议书依法向人民法院申请支付令。”可见，申请支付令的方式仅适用于具有给付金钱和有价证券内容的协议，适用范围甚至比公证债权文书也要狭窄，和司法确认机制更不能相比。

二、桐乡法院人民调解协议司法确认机制的实证研究

桐乡法院人民调解协议司法确认机制的推行始于2011年8月，主要以崇福法庭为试点。课题组从案件的数量、类型、调解单位、实践操作、运行实效等多角度出发，对我院司法确认机制的开展情况进行了调研。

表1桐乡法院崇福法庭2011年8月—2012年8月人民调解协议司法确认机制实施情况表

（一）关于司法确认案件数量、类型以及调解主体

表1显示，截至2012年8月底，我院共办理司法确认案件181件，其主要案件类型为机动车交通事故责任纠纷和分家析产纠纷。人民调解协议司法确认机制的推行主要通过两种方式展开。一为“分出”。即对于案情较为简单且性质适合人民调解的案件，立案部门在收到诉讼材料后，若能即时联系被告，则向双方普及人民调解司法确认机制，在当事人同意的情况下，将案件引导至人民调解组织先行调解。对于调解成功且当事人申请法院司法确认的，由法庭指派一名审判人员对达成的人民调解协议进行审查，符合确认条件的，由相应的审判人员作出确认决定书。对于当事人不同意人民调解或者不能达成调解协议的案件则由立案部门按照法律程序进行立案。为便于引调，我院联合司法局专门设立了崇福镇调委会驻法庭调解室。数据显示，我院目前办理的司法确认案件有116件源于驻法庭调解室的调解，约达2/3多。二为“引入”。为引导在各级调解委员会达成调解协议的当事人申请司法确认，我院联合司法局，与辖区范围内的各乡镇综治办、村及居调解委员会进行联系与沟通，目前已基本做到各级人民调解组织在调解协议上附上可向法院申请司法确认的提示。但除分家析产案件外，当事人主动寻至法院要求司法确认的仅寥寥5件。至于因政策原因日益增多的分家析产案件，在法院和司法局的积极推进下，目前崇福法庭辖区内的分家析产类案件，基本由各镇人民调解委员会调解，再由当事人到法院申请司法确认。

另外，因尚未有具体规范，我院对人民调解组织以外的行政机关、商事调解组织、行业调解组织等调解达成的协议，尚未展开司法确认工作。

（二）关于司法确认案件的实践操作

总体来说，我院对于司法确认案件的操作遵循《若干规定》。因我院司法确认案件大多来源于驻法庭调解室，双方当事人同时来申请司法确认的情况很多，对此崇福法庭一般都当即受理并作出是否确认的决定。因而我院司法确认案件的办理期限多仅为1天，除1件外全部在7天内办结，给人民群众提供了极为便捷的维权渠道。对人民调解协议的审查，我院以程序审查为主，辅以适度的实体审查。为了查清是否当事人的真实意思表示，我院对当事人未同时到场申请的情况持审慎态度，一律通知双方当事人同时到场，并当面询问情况、审查材料，并以笔录形式记录，而非选择性的要求同时到场。

表2 桐乡法院崇福法庭2011年8月—2012年8月诉讼案件与司法确认案件数量对比表（单位：件）

（三）关于司法确认机制运行实效

表2显示，2011年8月—2012年8月期间，崇福法庭诉讼案件1017件，其中调解案件536件，而适用司法确认机制的确认案件181件，占到所有案件数的15%以上，占到总调解案件数的25%以上。其中机动车交通事故责任纠纷，运用司法确认机制解决的案件数占到了此类纠纷的近30%。至于分家析产纠纷，此期间崇福法庭进入诉讼程序的案件仅9件，而司法确认的则高达62件之多，可见人民调解协议司法确认机制已是该类纠纷的主要解决方式。以上数据表明，我院司法确认机制工作开展以来，已一定程度地分流了纠纷，尤其是在机动车交通事故责任纠纷、分家析产纠纷领域司法确认机制取得了良好成效。另外，我院收回的47份有效调查问卷也显示，34名当事人表示得知人民调解协议可以通过司法确认取得强制执行力后，会增强其选择人民调解组织解决纠纷的信心。可见，司法确认机制的继续推行，将有力提高人民调解地位，有效缓解法院压力。

三、适用人民调解协议司法确认机制理论上存在的问题及思考

    司法确认程序属于实践先行，立法相对滞后的新举措。虽然《若干规定》的发布为司法确认程序的运作规则奠定了一个相对规范的基础，不过，作为一项新制度，值得对已有规则加以理论阐释乃至法理批判，对可能疏漏的内容加以提示，以回应实践的需求并为将来的法律修改提供理论支持。

    （一）关于案件受理范围

对司法确认案件的受理范围，《若干规定》第四条第二款采用排除法予以了规定，明确有下列情形之一的，人民法院不予受理：（一）不属于人民法院受理民事案件的范围或者不属于接受申请的人民法院管辖的；（二）确认身份关系的；（三）确认收养关系的；（四）确认婚姻关系的。基于司法确认案件的非讼性质及其所要达成的目的，我们赞同将涉及到确认身份关系的案件排除在司法确认案件的受理范围外。但从立法技术层面看，此条的表述不甚妥当，因为收养关系和婚姻关系包含在身份关系的范畴中，建议改成“确认收养、婚姻等身份关系的”。总的来讲，《若干规定》对司法确认案件的受理范围限制不多。

那么是否除《若干规定》四项不予受理情况之外的人民调解协议，都适宜采用司法确认程序呢？回答这一问题，首先要思考的是人民调解制度可以调解的纠纷的具体范围。关于人民调解的范围，现行《人民调解法》及相关法律、法规、司法解释并没有明确厘定，仅使用“民间纠纷”抽象概括。我国学界对此进行了理论探讨，有学者认为:“人民调解的纠纷范围是民间纠纷，即公民之间有关人身、财产权益和其他日常生活中发生的纠纷。具体说来有婚姻纠纷、家庭纠纷、继承纠纷、赡养抚养抚育纠纷、房屋纠纷、宅基地纠纷、债务纠纷等人身方面或财产权益方面的纠纷”。可以看到，人民调解的范围相当广泛，债务纠纷、房产纠纷等在诉讼中属于虚假诉讼易发类型的案件均在调解范围之内。司法确认程序的适用若不适当加以限制，将极易成为一些当事人虚构债务、转移资产的便利途径，不仅可以避开法院的实体审查，甚至连诉讼费都无需缴纳。我们认为，司法确认机制的受理范围，对单纯金钱或其他财产给付的人民调解协议，可在标的额上适当加以限制。浙江省高级人民法院于2011年9月19日发布的《关于人民调解协议司法确认的若干意见》（浙高法〔2011〕244号）第二条第四项对此进行了规定：调解协议的争议标的超过一定金额的（杭州、宁波地区为300万元，其他地区为100万元），申请司法确认的，不予受理。我们认为是比较合适的。

（二）关于调解主体范围

《若干规定》针对的对象仅系人民调解协议，依该规定协议的调解主体应当是人民调解组织，或者是经人民法院建立的调解员名册中的调解员。有疑问的是，司法确认机制能否适用于调解主体系行政机关、商事调解组织、行业调解组织等其他具有调解职能的组织的调解协议？事实上，无论是实践中首创司法确认机制的定西法院，还是在理论中首次提出司法确认程序的《若干意见》，所针对的调解协议范围都不仅限于人民调解协议。定西法院的司法确认机制除面向人民调解协议外，还做了扩大解释，逐步将调解主体范围延伸到行政机关、社会团体、律师事务所、法律服务所等中介组织。《若干意见》第二十条规定：司法确认是指“经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力”。对此，我们对当事人进行了问卷调查，发现多数人对将经行政机关、商事调解组织、行业调解组织等调解达成的民事协议纳入司法确认范围并不反对。我们认为，以上调解组织的调解人员往往具有较为丰富的法律知识，调解过程和调解协议也相对规范，能更大限度地体现司法确认的及时性、有效性、彻底性，适宜推广司法确认机制，再未有专门规定时，可以参照针对人民调解的《若干规定》执行。有学者担心司法确认机制的推广会导致司法权的让与。我们认为，司法确认机制无论从设计角度或实施层面，并未将调解设置为前置程序，且当事人达成的调解协议仍需经过法院的审查方有强制执行力，从根本上是使司法权功能得到了更加充分的发挥。譬如，以我市为例，若能将公安局交警大队对机动车交通事故所做的行政调解纳入司法确认范围，将进一步节约司法资源、减轻当事人诉累。至于定西法院将律师事务所、法律服务所这些社会中介机构的调解纳入司法确认范围，我们不甚赞同。原因在于这些机构的营利性质，其进行调解的主要目的在于寻找案源，其调解无形之中有一种倾向性、迎合性，虽然有时也能在结果上形成互利，但整体来说其权威性、中立性值得怀疑，要法院赋予其法律效力并不妥当。

（三）关于案件审查方式

关于司法确认案件的审查方式，《若干意见》第二十三条规定司法确认案件应参照适用有关简易程序的规定。而《若干规定》第六条对司法确认审查过程的规定是：“人民法院受理司法确认申请后，应当指定一名审判人员对调解协议进行审查。人民法院在必要时可以通知双方当事人同时到场，当面询问当事人。当事人应当向人民法院如实陈述申请确认的调解协议的有关情况，保证提交的证明材料真实、合法。人民法院在审查中，认为当事人的陈述或者提供的证明材料不充分、不完备或者有疑义的，可以要求当事人补充陈述或者补充证明材料。当事人无正当理由未按时补充或者拒不接受询问的，可以按撤回司法确认申请处理。”可以看到，两者存在矛盾之处。我们认为，鉴于司法确认程序的非讼性质，程序运作应当凸现出简约、高效等特征，司法确认案件应采取审查而非审判的审理方式，以程序审查为主，适度的实体审查为辅。但司法确认不能简单地采用书面审，当面询问当事人是有必要的，有需要时更可听取相关调解员的情况说明。原因在于，无论《若干规定》还是《人民调解法》都仅规定，申请司法确认需要双方共同申请，而未要求双方同时到场申请，《若干规定》更允许委托人代为申请。若纯粹书面审，有时甚至连一方申请人都可能未见到，根本无法判断申请和调解等是否系其真实意思表示。故而，我们认为，审查司法确认案件，同时到场申请的可以立即受理并询问当事人，未同时到场申请的，需要通知双方当事人同时到场当面询问。简言之，当面询问当事人是有必要的。

（四）关于确认错误的救济程序

《若干规定》第十条对司法确认决定侵害案外人的情形规定了救济途径：案外人认为经人民法院确认的调解协议侵害其合法权益的，可以自知道或者应当知道权益被侵害之日起一年内，向作出确认决定的人民法院申请撤销确认决定。然而对撤销司法确认决定究竟该采何种程序、是否应当开庭审理、应采何种文书形式等，目前存在很大争议。浙江省高级人民法院《关于人民调解协议司法确认的若干意见》对于确认错误的救济程序进行了更具体的规定。其第二十一条规定：“人民法院在收到撤销申请后，经审查认为调解协议确实存在本意见第二十条规定情形或者其他应当撤销的情形的，应当作出撤销司法确认决定书。司法确认撤销案件由审监庭办理，作出原司法确认决定的法官应当回避。申请撤销司法确认案件编立“调撤字”案号。”该规定明确了撤销司法确认仍采取决定书的形式，这和司法确认本身采取决定的形式相对应。从本质看，撤销司法确认仍属于非讼程序。人民法院审理此类案件仅需审理是否存在人民调解协议侵害案外人利益的情况，进而决定是否撤销原确认决定。现行法律尚无此类案件审理的程序及实体规定。我们认为，案外人申请撤销司法确认，存在实质性的权益争议，这和司法确认之时无争议的情况不同，宜以开庭方式进行审查。非讼程序的发展表明，在此程序中并不是绝对地不可以出现有争议的相对方，非讼程序是否开庭，应当视有无实体性争议而有所区别。正如有学者所言，“面对各式各样的纷争形态，如果我们仍然墨守诉讼程序与非讼程序完全隔开的态度，一味固执地秉承民事程序法理二元分离适用论，无法充分考虑各纷争的个性特征，也无法达成追求纷争解决之具体妥当性。”德、日等大陆法系国家兴起的诉讼程序和非讼程序之交错适用论认为，应当突破诉讼案件与非讼案件之间的传统分类方法及标准，以具体民事案件的不同价值追求为标准，将各种程序法理妥适地运用于具体的案件中。”因此，对申请撤销司法确认的案件，可以开庭并赋予异议方以主张、举证等权利。                          

四、适用人民调解协议司法确认机制现实中存在的问题及思考

（一）存在的问题

1.认知度和接受度还不高

为了解相关人群对人民调解协议司法确认机制影响的的主观认识，课题组对到本院的当事人、律师（含法律工作者）设计了专项调查问卷，以无记名问卷的形式进行。

问题一：你知道法院开展的人民调解协议司法确认机制吗？

问题二：你认为人民调解协议司法确认机制如何？

调查结果显示，人民调解协议司法确认机制的认知度还不高。作为法律职业的主要群体之一的律师，对于人民调解协议司法确认机制的认知状态都尚处于一个模糊的状态，更遑论当事人。对该机制的运行，律师群体多持谨慎和保守的态度，相对而言，当事人的接受度要高些，不过持观望性态度的也不少。而且在走访各基层调解组织的过程中，我们发现，人民调解员对司法确认机制认识也不够，对于制作书面协议并动员当事人走司法确认途径更缺少动力。这也是导致我院目前司法确认案件多来源于法院引调的原因之一。

2.调解欠规范、调解队伍建设待提高

崇福法庭在办理司法确认案件中发现，申请确认的调解协议内容不明确、程序不规范的情形时而有之。如语言不规范、指代不明确、调解协议家属代签但又没有相应的委托手续等等。这与目前的人民调解队伍建设水平尚低有很大关系。首先，人民调解员的素质有待提高。目前我市的人民调解员普遍年龄较大、文化程度有限，他们虽有较强的基层工作能力，但大多数人对法律规定的了解并不多，主要依靠经验调解的人民调解员有些不适应社会纠纷的多样化形势。其次，在人民调解队伍中，专职人员较少，兼职人员居多，队伍流动性较大。特别是在社区(村)居委会中，人民调解委员会与治保委员会大多合二为一，两个委员会的工作任务都很重，力量不足，容易在工作中顾此失彼。村委会(居委会)每三年换一次，调委会也随之更换，使已经熟悉调解工作的人员不能长期发挥作用，影响了人民调解工作的发展。 

（二）相应的思考

1.加强协作、扩大宣传

将于2013年开始施行的民事诉讼法，将司法确认程序在特别程序中予以了规定。这对人民调解制度的发展，必将起到巨大的推动作用。然而司法确认机制虽然能有效强化人民调解协议的法律效力，仍未能被人民群众和社会各界广泛接受。新制度从诞生到为人们知晓、理解并主动应用需要一个过程，加大宣传，培养并引导群众借助人民调解组织解决纠纷的社会心理是当务之急。法院应积极主动地加强与司法局、公安局以及宣传、信访等政府部门的协作，改进宣传方法、研究宣传内容、增强宣传效果，如采取宣传报道、法治讲座、分发宣传资料等多种方式，善用广播、网络等媒介，深入社区、乡村进行宣传、讲解，使人民群众真正了解司法确认机制的内容、确认的方式方法，以及该机制在及时保护人民群众合法权益、化解矛盾纠纷方面的重要作用，改变过去对调解协议“不作数”的模糊认识，提高人民群众和人民调解组织参与司法确认的积极性，以合理分流民间矛盾纠纷，真正体现调解优先的原则，定纷止争，促进和谐。

2.加强人民调解队伍的建设

司法确认机制的施行使得人民调解的地位大大提升，思考如何加强人民调解队伍的建设系当务之急。我们认为，针对目前专业性纠纷日益增多的情形，日本的民间调解体制建设可以借鉴。从日本法律体制来看，民间调解大体可以分为两个不同的范畴。一种是建立权威的机构，专门从事民事案件的调解，包括劳动纠纷、公害案件、消费纠纷、交通事故的调解等；另一种是家事纠纷调解，处理除成年监护、领养子女等类案件外之外的家事案件。建议可以建立些专业性的人民调解点，在矛盾纠纷多发的行业发展专业型调解员，处理类型化纠纷，如物业纠纷、劳动纠纷等。当然，在此之外，仍要加强现有的广大村居调委会的建设，逐步改革人民调解员队伍结构。建议在矛盾纠纷多的乡镇(街道)试点设立专职人民调解员制度，聘请具有一定法律知识和调解经验的人作为专职的调解员，脱产从事专职的调解工作。在村居一级也应做到人民调解工作有人管、有人抓，不因与治安工作重叠及换届而影响人民调解工作。由于目前基层人民调解委员会的工作经费和调解员的补贴经费都系由村民委员会或者居民委员会、企事业单位解决，单靠司法部门单打独斗人民调解协议司法确认开展受限，需要争取同级人民政府的支持，解决人民调解的物质保障问题。

在充实人民调解队伍的同时，采取多种措施保证人民调解员队伍业务素质的不断提高也是相当重要的。各国推行的ADR制度，无一不重视对调解中立人的再培训工作，以适用多元化的调解需求。如美国的专家协会在培训中立第三人方面成就显著。虽然在这个层面上的建构非一朝一夕能完成，但我们也应更积极地吸收国外的先进经验。目前形势看，专门建立的调解组织，事实上是多数司法确认案件的来源，对其调解人员尤其要加强相应领域的法律知识培训，尽可能规范调解的程序和调解协议，畅通其和法庭的沟通、交流，完善诉调对接制度并使之常态化。毕竟，“相对于法官，受托调解人在法律知识、纠纷解决技能方面显然逊色很多。委托调解……更应强调其程序保障机制，确保调解结果的公正性和可接受性”。另外，对于广大的各类调解组织，建议可分片区确定责任法官，定期到辖区乡镇为基层调解组织人员讲授婚姻法、继承法、合同法等基本法律知识，并立足于基层调解工作实际，分析调解协议拟定中应注意的事项、调解过程中应注意的程序规范等，力求解决已出现的各种问题。总而言之，法院只有切实加强对人民调解工作的业务指导，才能使人民调解协议司法确认机制更好地发挥作用，让人民调解这一东方经验历久弥新